各位觀眾、聽眾大家好,歡迎收看、收聼「說文解字」,今集的主題是「議會無上」。

可以這樣說,現代政治文明的標誌就是始於議會政治。有關議會政治的理論和制度,大致可分為「議會無上」式的內閣制,以 及「三權分立」式政制兩種。 上一集我們講了「三權分立」,今集要講「議會無上」。這是源於英國國會自十七世紀「光榮革命」後建立的政治制度,其他奉行「西敏寺模式」議會的國家一般也跟隨。隨著英國國王的權力虛化,逐步確立了「議會無上」的原則。根據「人民主權」的思想把議會權力建立在公民普選的基礎之上,再通過不斷的議會改革,擴大公民的普選權,從而把「人民主權」變成「議會主權」,使議會成為國家政治權力合法化的權威性機構。

議會制(Parliamentary system),又稱內閣制,其政府內閣首長(共和國體的民主國家稱為總理,君主國體的的民主國家稱為首相)權力來自議會,授權有兩種方式:第一是議會改選後的多數黨組織政府,第二是政府內閣首長贏得議會的信任投票。所屬政黨如未能贏得議會大選,其政府首長及內閣必須提出辭職,而未能通過議會信任投票的政府首長及其內閣亦必須辭職,然後在議會席位居多數的黨派中,協商選舉產生新的政府首長與內閣。議會在這種制度下行政權與立法權不完全分離,以確保其所領導的政府具民意基礎。議會不僅是以言道政和理性的象徵,更是政權正當性的來源,這是「議會無上」的理論基礎。

這種議會政治與「三權分立」,特別是有司法審核(如美國)的民主國家的議會政治大異其趣。在「三權分立」體系下,立法機關的職能多數限制於制定律。而設有司法審核機構的國家裡,立法機關通過的法律在某些情況下亦可能被宣布無效。

八十年代初香港的前途明朗化後,港英政府曾企圖將香港由「行政主導」的擅專管治逐漸過渡為具「議會無上」性質的政治體制模式,然而中共和香港的既得利益者為保障主權移交後的利益,堅持「行政主導」政治體制不變,一九九五年根據彭定康政改方案選舉產生的立法局,因而便不能過渡到九七年七月一日成立後的「香港特別行政區」。

《基本法》的設計,就是要是維持專權的「行政主導」政治體制,行政長官由中共變相欽點,立法機關只有不超過一半議席由地區直選產生。《基本法》第四章第一至四節中有關特區政府政治體制中有關行政 (包括行政長官和行政機關)、立法和司法三方面的規定,第二條提到「香港特別行政區依照《基本法》的規定享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」,但這並不代表就是「三權分立」。

《中英聯合聲明》簽訂後,就議會的權限、職能、特權、模式都一直爭論不斷。一九八五年立法局就《立法局(權力及特權)條例》草案辯論(有關法例延用至九七年後的立法會),對於香港行政、 立法、司法之間的關係和倫理有確切、清晰的論述。其中「議會特權」中的「不干預原則」,提及到司法機關到底能否干預立法機關的運作,立法局議員施偉賢爵士發言扼要地說出:「在英國,這個立法機關等同國家主權的地方,三權分立的原則得到充分發揮,司法機關中最權威的判決已確認,國會是其自身的真正主宰,國會並不受制於法院的約束。然而,這無限的豁免權卻從來不曾適用於香港。由於立法局並非主權機構,其豁免於司法審查的權力是有限的,這說法建基於一項原則,即只有那些為了正當履行立法機構職能必須存在的權力和特權,才會被隱含至適用於立法局。」

不過,到了今天,法院根據中國人大常委會二〇一六年對《基本法》一〇四條的解釋,褫奪多位民選立法會議員的議席;至於《立法會(權力及特權)條例》則變成鎮壓立法會反對派議員的工具,不久前,警方高調拘捕多名民主派立法會議員,引用原本是保障立法會議員權利的《立法會(權力及特權)條例》,控告有關議員妨礙立法會會議進行。立法會議員在議會行為不檢,由大會主席依據規則處理,變成是由行政機關予以制裁,可以說是十分荒謬的事情。

立法會有七十個議席一半成員不是由直選產生,其中三十五席由功能界別選出,各個功能界別選民基礎不一,而且大部分更由團體或公司代表擔任選民。更加不堪的是,《基本法》規定的立法機關的表決程序卻是:「政府提出的法案,如獲得出席會議的全體議員的過半數票,即為通過。立法會議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案均須分別經功能團體選舉產生的議員和分區直接選舉產生的議員兩部分出席會議議員各過半數通過。」對政府提出的法案和議員提出的議案、法案和對政府法案的修正案作不同處理,無疑大大削弱立法會作為立法機關監察或制衡政府的能力。過去很多議員議案在地區直選得到絕大部分議員的支持,也同時得到全體立法會議員過半數支持,卻因為未能經功能界別選舉產生的議員過半數通過而遭否決。簡單來說,只要「控制」十八名功能界別議員(即全體立法會議員四分之一)就能否決議員提出的議案、法案和對政府法案的修正案。

香港政體並非西敏寺模式的「議會無上」,亦非「三權分立」,而《基本法》又定義不清,根本無法釐定清楚香港的行政、立法關係。如果僅憑《基本法》對行政長官、行政機關、立法機關和司法機關的職能和權力各自作出規定,就認定香港的政治體制是「三權分立」,那真是「美麗的誤會」。

十一月廿四日區議會選舉,親政府的建制派重挫,在四百五十二個民選議席中只取得五十九席,超過一百六十萬名選民,以選票向以林鄭月娥為首的特區政府及其主子中共政權說不,愛好民主自由的香港人在勝利的歡欣過後,是否會理性思考一下,非建制派政治陣營在這個地方諮詢機構的選舉取得逾八成的議席,如果不能藉此加強政治抗爭的力度,爭取雙普選的實現,並不能改變特區政府繼續為非作歹,公義無法彰顯的現狀。

多謝各位收看收聽本節目,下集再見。

作者:黃毓民